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燃气特许经营市场是天生的垄断特质吗?
2018-12-10 [阅读:264次]

 近些年来,随着 “煤改气”燃气政策的影响,天然气大规模利用的急剧增加,燃气经营的盈余大规模增加。燃气行业内,滥用行政权力,排除竞争行为时有发生。虽然其形成有着各方面复杂原因,但其危害性大,从根本上扭曲了竞争的本质,直接影响到政府的公信力和公平正义的追求。

       根据《中华人民共和国反垄断法》及其司法解释、国务院及地方政府颁布的法律、法规等规定,滥用行政权力,限制竞争有如下规定:

        第三十二条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。

       第三十七条 行政机关不得滥用行政权力,制定含有排除、限制竞争内容的规定。

      上述规定明确了政府不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。

       国务院关于清理限制竞争政策的相关文件,如下:

       2017年10月,根据《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号)要求,国家发展改革委、财政部、商务部、国家工商行政管理总局、国务院法制办五部委联合发布《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》。文件明确,经审查认为不具有排除、限制竞争效果的,可以实施;具有排除、限制竞争效果的,应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台;未经公平竞争审查的,不得出台。

       燃气特许经营权是否天然享有垄断特权

       特许经营权的法律依据,主要来源于建设部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》,及包括发改委在内的六个部委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。从法律性质上说,上述二份文件均属于部门规章,《反垄断法》属于法律。根据《立法法》 规定,法律的效力高于规章。

       原建设部在2004年9月同时推出的《管道燃气特许经营协议示范文本》(GF-2004-2502)中明确特许经营权的定义是:是指本协议中甲方授予乙方的、在特许经营期限内独家在特许经营区域范围内运营、维护市政管道燃气设施、以管道输送形式向用户供应燃气,提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利。从“独家供应燃气”“管道输送形式”。可以看出燃气特许经营权针对的是以管道输送形式的独家供应燃气业务。

       特许经营权的独占性,是否能够形成区域垄断,从而获得垄断利益。

        管道燃气属于长周期行业,投资大、回收周期长;同时为避免重复建设、浪费投资,在已经授予燃气特许经营权的区域内,不再引入第二家从事管道燃气经营者,在取得特许经营权的区域内,具有独占性与排他性。但是此独占性应作限制性解释,并不是在其区域内形成垄断利益,可以由部门规章的形式突破法律的规定,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其产品。

       根据《城镇燃气管理条例》第五十三条第一款:燃气设施,是指人工煤气生产厂、燃气储配站、门站、气化站、混气站、加气站、灌装站、供应站、调压站、市政燃气管网等的总称,包括市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施以及户内燃气设施等。由其划分可以看出,其他燃气利用方式,例如LNG点供加气站、气化站等都不是特许经营的范畴。

        国家推进市场化的天然气市场

        国家发改委等十三部委于2017年6月联合印发《加快推进天然气利用的意见》,明确提出“鼓励多种主体参与,宜管则管、宜罐则罐,采用管道气、压缩天然气、液化天然气、液化石油气、储配站等多种形式,建立用户自主选择资源和供气路径的机制”。这意味着,管道燃气、LNG点供竞争,共存的市场化模式得到中央层面政策支持。

       地方政府加紧出台了燃气管理的相关政策,支持中央政策落地。

       山东省发改委积极响应国家政策,出台《加快推进天然气利用发展的指导意见》提到“合理布局压缩天然气(CNG)母站、液化天然气(LNG)储配站,优先在管网未覆盖的区域建设CNG、LNG供气设施,加快CNG、LNG加气“鼓励工业天然气用户对管道气、CNG、LNG气源做市场化选择,依法推动重点工业企业、工业园区实现天然气专供。”

       但是,也有地方政府是管道燃气企业的股东与实际控制人。结果,政府既充当了裁判员的角色,又充当了运动员的角色。自然地,其对燃气企业的审批和监管等就有利益倾向性。

       如广东省某市国有资产监督管理委员会,是市燃气集团股份有限公司的实际控制人,间接持有其42.16%的股份。市住建管理局、市安全监管局、市质监局、市公安消防局、市国土资源和城乡规划局、交通运输局联合出台《关于开展液化天然气(LNG)点供场站安全整治工作的通知》,明确对管道燃气已覆盖区域的非法LNG点供限时拆除,与管道燃气企业签订供气协议;没有覆盖区域的合法LNG点,也必须向当地燃气主管部门承诺,当管道燃气敷设后,该LNG点供必须拆除。

       此通知明确系当地政府以“红头文件”的形式助推管道燃气企业垄断燃气市场,滥用行政权力排除限制竞争,限定单位使用其指定的经营者提供的商品。违反了《反垄断法》相关规定,及中央关于加快推进天然气利用的指导政策,剥夺用户自主选择资源和供气路径的权利,以政府的公信力和公平正义为代价,为当地管道燃气企业获得垄断利益提供有力支持。

       随着 “煤改气”燃气政策的影响,天然气大规模利用的急剧增加,燃气经营的盈余大规模增加。LNG点供等非特许经营的发展,势必触及相关管道燃气企业的“奶酪”,中国的法制建设,从“政策”到“落地”还有不短的路要走。

 

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